论地方政府投融资平台的转型发展
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作者:澳门新葡新京  文章来源:综合部 摘录:中国城市投资网 丁伯康博士 点击数:753 次  更新时间:2010-09-16

始于2008年的全球经济危机也极大影响了中国的经济。2009年中央决策投入4万亿元拉动经济,实现了我国经济的V型转折。伴随地方大量举债建设,造成政府投融资平台债务剧增,2010年国务院发出19号文提出对地方政府融资平台进行清理整顿,使得平台转型发展成为当前业内的热门话题。
  如何理解我国地方政府投融资平台“转型发展”的含义?从当前众多观点来看,认识是很模糊的。有的认为只要剥除公益性项目融资任务,就意味着转型发展了;有的认为只要剥除平台过去形成的公益性资产,进入市场化经营领域也算转型发展了;还有的认为利用手中的资产多搞点多元化投资和经营,将盈利性的主业做强,就算转型发展成功了。凡此种种,这说明我们当前对“转型发展”存在严重的误区。现就对有关转型发展方面的问题分析如下。
  
一、地方政府投融资平台的转型发展是历史必然
  我们说地方政府投融资平台的转型发展是历史必然。究其原因,是我国城市建设快速发展而政府项目投资管理体制的改革不到位,造成在政府项目的融资、建设、管理和运营维护等方面存在资源缺乏和制度缺失的问题。
  在城市化高速发展过程中,不少城市依靠政府投融资平台进行融资和建设,为地方经济社会发展做出了巨大的贡献,社会设施更加完善,城市道路更加宽阔,园林景观更加秀美。但是由于长期存在的地方财力薄弱,城市建设欠账较多的现状,不可能在短期内解决政府资金来源问题。资源匮乏、资金短缺和政府投融资平台实力单薄的现实,时刻困扰着各级地方政府,加上我国财税体制财政的先天不足,导致地方不得不采取多种方式,多方面筹集资金,满足大批项目的上马需要。因此,也造成政企不分,风险失控和管理混乱的问题。
  与发达国家相比,我国的城市化建设起步晚、水平低。到目前为止,西方发达国家的城市建设已经搞了上百年,而我国开展大规模的城市化建设还不到十年。城市化率也以每年超过1%的速度快速增长。根据国家制定的“十一五”发展规划,到2010年中国的城市化率将达到50%,2020年城市化率达到60%,照此计算每年将有一千多万的农民进城转为城镇居民。因此城市基础设施的建设和投资需求,将会持续增加,政府融资平台的功能和作用发挥,也将是非常重要和长期的。随着中国城市化建设的逐步深入,地方政府投融资平台还要继续发挥更加强大的作用,因此此次的转型发展,结果成功与失败至关重要。
  
二、转型发展应当引起地方政府领导的高度重视
  地方政府投融资平台运作的好与不好,关键的因素还在于领导支持和不支持,或怎样支持。我们要按照清理、规范和整顿的具体要求,对承担公益性项目融资的平台,通过停止融资,关、停、并、转,实现转型发展;对承担公益性项目融资、建设、运营任务的平台,通过剥离融资业务,推向市场,实现自主经营;对其它形式的政府融资平台公司,则要全部按照市场化要求,进行商业化运作。此次清理还要求将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分,将政府融资平台真正打造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的城市建设领域的市场运作主体。
  转型不是简单的做加减法,也不是应付了事,是真正的将地方政府投融资体制和机制进行有效的改革和调整,从长远的观点,将地方政府投融资平台打造成为可持续融资和健康发展的机体。转型少不了对现有的利益格局、资源和管理体系进行调整和重新安排,也难免涉及某些部门和领导的利益和冲突。大家如果不能站在全局的高度理解和支持这样的转型,如果领导没有这样的魄力和决心,真正实现政府投融资平台的转型发展,也只是一句空话。
  
三、转型发展要借鉴发达国家成熟的经验
  美国的城市基础设施建设以市场竞争为主,其基础设施服务主要由民间提供。19世纪美国正是依靠民间资本,利用欧洲资本市场建立起铁路系统的,其他能源,交通运输,电信也都由民间投资经营,甚至许多学校,医院也是私立或私人捐赠的。
  日本基础设施有许多实体参与,主要为中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。每个实体虽没有法律上的明确划分,但一般而言,中央政府负责基本的、核心的基建项目,这些项目的覆盖范围要跨越地方;地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目;而官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。
  法国和德国,两国共同的做法是把基础设施分为两类,一类是非经营性的或社会效益非常大的项目,如城市道路、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不能满足投资需求,则由政府向银行贷款,但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内;另一类是经营性的或可收费的项目,如供水、供气、污水处理、垃圾处理等,政府允许民间资本进入,鼓励私人企业通过市场融资,进行城市基础设施建设。
  从国际比较考察中,可以得到两个具有规律性的结论:一是非盈利性或社会效益大的项目应由政府投资建设,二是经营性或可收费项目政府可利用市场竞争和民间资本来投资建设。因此,我国地方政府投融资平台的转型,也需要借鉴这方面的先进经验。
  
四、转型发展要突破传统理念束缚,不断探索和创新融资、管理的新模式
  近几年来,我国理论界和实务界对政府投融资平台的运作和管理,都有不同程度的研究,其经验和发展已为政府投融资平台转型提供了崭新的思维。
  根据国务院“新36条”有关精神,我们要紧紧围绕做好城市建设这篇大文章,解放思想,大胆改革,开拓创新。进一步拓宽市场化融资的渠道,创新融资模式,鼓励采取多种方式,吸引民间资本进入到城市的市政公用事业领域和城市建设项目中来。要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、PPP(公私合作)等方式,多渠道、多方位的利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营。特别是对于有一定经营规模和运作良好的市政公用事业项目,完全可以通过市场化招商引资和项目融资的方式,进行转让融资和扩大利用民资,进行建设和运营。对于投资量大、公益性强的城建项目,也可以采取政府回购(BT方式)、财政补贴或“影子价格”等形式,进行融资运作。同时,还需要加大对金融创新产品和金融衍生工具的研究和应用,特别要重视研究如何将民间资本通过资产证券化、市政债券、产业投资基金等方式投入城市建设领域。
  要不断创新组织管理体制和运行机制,要按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,打破原有的部门分头管理的旧体制,以注入经营性资产、赋予经营城市职责、完善市场运作机制为手段,进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制,加快平台向产业经营实体公司转型,加快向投资控股型的集团化企业转变,以满足快速发展的需要。
  
五、转型发展要抓好主要的方向和重点
  实现地方政府投融资平台市场化、规范化、科学化发展,是此次政府融资平台战略转型的主要方向,是从根本上提高地方政府融资平台生存发展能力,加快我国城市化建设的有效途径。在当前经济金融形势面前,我们要从环境塑造、战略布局、功能调整、理念创新等多方面,着力解决制约平台建设和转型发展的根本问题,顺利实现地方政府投融资平台的战略转型,探索一条有中国特色的地方政府投融资平台转型发展的新路子。
  地方政府投融资平台转型发展的重点,是要切实履行好政府赋予的五大职能。一是按照国家调控经济发展和产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行好政府投资导向的职能;二是对已经授权经营管理,包括控股、参股的企业实施好股权管理,规范好企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值,履行好股权管理职能;三是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式,拓宽融资渠道,创新融资手段,履行好为政府项目建设筹措资金的职能;五是通过实施城市规划建设项目,将市场化和公益性有机结合,打造好优势主业,加速资本扩张,提高自身盈利,履行好为财政减负的职能。
  地方政府投融资平台的转型发展,还应从以下几个方向上努力。一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业;二是如何从资产导向的企业转型为价值导向的企业;三是如何从做大导向的企业转型为做强导向的企业;四是如何从多元化导向的企业转型为品牌化导向的企业;五是如何从资产经营型导向的企业升级为资本控股型的企业。

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