新政下地方政府融资平台的发展问题
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作者:澳门新葡新京  文章来源:综合部 摘自:首席经济学家 丁伯康博士 点击数:222 次  更新时间:2010-07-19

基础设施建设具有投资量大、回报期长的特点,地方政府在筹集中长期建设资金方面,始终存在金融资源不足、融资渠道狭窄、规范化程度低等突出问题。此外,各地城市规模的急剧扩大,进一步增加了对城市建设资金的需求,使得地方政府融资平台的债务负担日益加重,偿债风险逐步显现。如何提升地方政府融资平台的运作和管理能力,实现城市建设可持续发展和科学发展?这已成为各级政府领导必须面对和亟需解决的问题。

  近日,《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发,实事求是地对地方政府融资平台的债务清理进行了界定,对平台的规范要求进行了明确,对地方政府的违规担保提出了严厉制止,对平台融资和银行信贷管理提出要加强监管。我们要认真学习领会文件精神,主动迎接挑战,适应转型,超前布局,用我们的执着和睿智,破解地方政府融资平台的发展难题。

  一、高度重视地方政府融资平台清理整顿工作

  历史经验表明,任何一次的清理整顿都伴随着资产的清查、人员的处理和企业的转型。如果采取急刹车或推倒重来的方式,不仅影响现有政府开工项目的完成和城建队伍的稳定,还将使我国城市化建设面临停顿或倒退,从而对现代化建设和小康社会目标的实现带来严重影响。因此,只有在发展中解决问题才是最佳出路,边转型边整顿,才会获得整体上的平稳发展,获得社会上的普遍支持。

  我们要根据国务院文件精神,按照清理、规范和整顿的具体要求,对承担公益性项目融资的平台,通过停止融资,关、停、并、转,实现转型发展;对承担公益性项目融资、建设、运营任务的平台,通过剥离融资业务,推向市场,实现自主经营;对其它形式的政府融资平台公司,则要全部按照市场化要求,进行商业化运作。此次清理还要求将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分,将政府融资平台真正打造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的城市建设领域的市场运作主体。

  二、正确认识地方政府融资平台的历史作用

  与发达国家相比,我国的城市化建设起步晚、水平低。到目前为止,西方发达国家的城市建设已经搞了上百年,而我国开展大规模的城市化建设还不到十年。城市化率也以每年超过1%的速度快速增长。根据国家“十一五”发展规划,到2010年中国的城市化率将达到50%,2020年达到60%,每年有一千多万的农民进城转为城镇居民。因此城市基础设施的建设和投资需求,将会持续增加,政府融资平台的功能和作用发挥,也将是非常重要和长期的。

  从发展历程来看,地方政府融资平台在我国现代化、工业化和城镇化建设过程中,都发挥了非常重要的作用,对地方经济社会的发展也发挥了积极的推动作用。近年来很多地区依靠地方融资平台,解决了过去很难解决的棚户区改造难题;东部和沿海地区,依靠地方融资平台,大量引进民间资本参与城市基础设施建设和运营;过去全国各地在基础设施上都有大量欠账,但是近年来许多城市的天蓝了、水清了、地绿了、城美了,城市建设突飞猛进,其中一个重要原因,就是获得了地方政府融资平台的支持。其他的国家也有类似于地方政府投融资平台这样的机构,比如日本,有地方公营企业、独立行政法人、地方三公社(地方住宅供给公社、地方道路公社、土地开发公社)及公共部门和私人部门合作的第三部门等机构,其中一些机构的职能和运行机制就类似我国地方政府的投融资平台。这些机构在日本的城市化发展进程中,在提供社会公共服务方面都起到了非常重要的作用,现在仍然在日本地方经济发展和保障民生方面发挥着重要作用。这些经验给我们地方政府投融资平台的健康发展提供了很好的借鉴和参考,特别是在我国正处于经济高速发展和体制转型时期,地方政府融资平台作为地方城市资产经营运作的平台、作为政府与市场接轨的工具,在扩大市场化融资渠道、盘活城市国有资产和提高国有资产经营效益、提高政府投资效率等方面,都发挥着非常重要的作用,因此我们有理由相信,地方政府融资平台还会存在十年、甚至几十年,且强者恒强,弱者恒弱。

  三、大力推进地方政府融资平台的战略性转型

  实现政府融资平台市场化、规范化、科学化发展,是此次政府融资平台战略转型的主要方向,是从根本上提高地方政府融资平台生存发展能力,加快我国城市化建设的有效途径。在当前经济金融形势下,我们要从环境塑造、战略布局、功能调整、理念创新等四大方面,着力解决制约平台建设和发展的根本问题,顺利实现融资平台的战略转型,探索一条有中国特色的政府融资平台创新、发展的道路。

  第一,把握机遇,改善融资平台生存发展的外部环境和条件。要针对目前地方政府融资平台“资金不好贷、土地不好卖、暂停城投债”的现状,积极争取地方政府领导和相关部门的同情与支持,使他们了解目前融资平台的困难处境,理解做强、做大融资平台的重要性,从而在财政资金、资产注入和政策扶持等方面给予支持和倾斜。同时也可以采取“走出去、请进来”的方法,通过研讨交流、讲解培训和实地考察的方式,借助外部专业机构和行业专家的力量,通过外地成功运作的经验,打动领导、影响领导、说服领导,做通领导和政府部门的工作,为融资平台未来的生存和发展,争取更多的机会和更大的空间。

  第二,超前谋划,构建融资平台可持续发展的战略布局。今年是“十一五”规划的最后一年,也是“十二五”规划的布局之年。要结合国家对政府融资平台清理、规范和整顿的要求,结合融资平台长期发展的需要,从平台中长期发展战略、资本运作战略、业务发展战略、人力资源战略等四大方面,进行系统的谋划和布局。要通过战略规划的制定,明晰今后3—5年的发展战略和战略目标;在业务布局上,真正做到“有所为,有所不为”;在资本运作上,做好资产、资源的有效利用和合理配置;在人才布局上,要加强职业经理人队伍建设和各类专业人才的培养,为融资平台的长期、稳定发展打好坚实的基础。

  第三,回归本位,真正把平台打造成城市的开发商和运营商。从地方政府对融资平台的功能和定位来看,在城市建设开发中发挥主力军作用,在城市资产经营和维护中发挥突击队作用,已成为地方政府对融资平台的基本期望。平台公司要突出主业不动摇,强化功能定位建设,履行好政府赋予的五大职能。一是按照国家调控经济发展和产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行好政府投资导向的职能;二是对已经授权经营管理,包括控股、参股的企业实施好股权管理,规范好企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值,履行好股权管理职能;三是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式,实现存量资产的活化增值,履行好城建国有资本经营的职能;四是通过采用PPP、BT、BOT和债券、基金、信托等方式,拓宽融资渠道,创新融资手段,履行好为政府项目建设筹措资金的职能;五是通过实施城市规划建设项目,将市场化和公益性有机结合,打造好优势主业,加速资本扩张,提高自身盈利,履行好为财政减负的职能。

  根据国务院19号文精神,公益性项目融资也将从政府融资平台职能中剥离,而城市基础设施建设、城市资产的运营和维护,则需要以市场化方式运作。因此,我们要牢牢把握自己的使命和定位,按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求,打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制,理顺政府职能部门与政府融资平台之间的关系。以投资效率和经济效益为导向,将政府的要求和平台的实际结合起来,将城建开发规划和平台经营计划结合起来,将城建项目融资与平台资产经营结合起来,与财政合理分工,协调联动,加速城市建设和开发的速度,提高城市资产经营和维护的效率。

  第四,守正出奇,不断拓宽平台的融资渠道,创新融资模式。要适应未来城市化、信息化、工业化、国际化、市场化发展的需要,改变过去靠政府信用担保融资的单一模式,要与时俱进,开拓创新,建立规范的、健康的、可持续的城市建设融资模式。通过不同融资工具的组合,既要实现资金来源与资本形成之间的总量均衡,也要实现资本与负债之间的结构协调;既要保持平台一定的资产总量和经营规模,也要保持合理的资产流动性和收益性。

  要重视对经济理论、金融政策和资本市场的分析和研究,重视对金融衍生产品和金融创新工具的利用,重视各类创新融资模式和进行融资的组合使用,广泛采用债权融资、股权融资、短期融资、长期融资、境内融资与境外融资、债券、基金融资与股票融资等;要加大直接融资的比例和民间资本进入城市基础设施领域,加大盘活资产存量和BT、BOT、TOT、PPP等方式融资的力度,以多种形式实现城市建设融资的创新;要不断创新土地收储和开发制度,加快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制,通过合资、合作等多种方式,引进社会资本,推进城镇土地储备、整理和开发工作;要不断开发如规划资源城市空间资源、旅游资源和特许经营权、设施冠名权等资源性融资,为城市建设筹措更多的资金。

  四、努力实现地方政府融资平台的科学发展

  科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,也是走中国特色城市化道路必须要坚持和贯彻的重大战略思想。在当前清理、规范和整顿地方政府融资平台的工作中,更需要把各级领导干部的思想和观念统一到科学发展的轨道上来,看清形势,抓住机遇,迎接挑战,适应新的政策和环境,真正实现政府融资平台更好、更快的发展。

  我们要进一步加强对文件的学习和理解,从认识、操作和发展三个层面,审慎看待和妥善处理好地方政府融资平台存在的实际情况和问题。要站在和谐社会、健康发展的全局高度,理清思路,加快转型。

  融资平台的清理、规范和整顿本身并不可怕,可怕的是我们对这项工作的被动应付和束手无策。我们必须从国家城市化战略和地区城市基础设施建设协调发展的大局出发,进一步增强贯彻国务院《关于加强地方政府融资平台管理的通知》的紧迫感和自觉性,增强对搞好政府融资平台重要性的认识,加快构建有利于城市化发展的体制和机制,加强各级政府融资平台的能力建设和规范管理,着力破解制约城市建设和发展的矛盾和难题,进一步开创城市化科学发展的新局面。

 

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