强化产权 坚持改革 走向完善——60年城市土地制度建设成果回顾
subtitle is null
作者:澳门新葡新京  文章来源:综合部 摘录:中国国土资源网 点击数:110 次  更新时间:2010-06-21

中华人民共和国成立60年,在城市土地制度建设方面取得了两个伟大的成果,即改革开放前30年建立了城市土地国家所有制,改革开放以后的这30年建立了与社会主义市场经济体制相适应的城市土地产权制度。今后主要任务,就是在坚持城市土地国有的基础上,进一步完善城市土地产权制度,巩固和发展社会主义市场经济体制建设的成果。

第一部分:回顾历史,我们取得了两个伟大成果——城市土地国家所有制的建立消灭了剥削制度基础

新中国成立以后,在对生产资料进行社会主义改造时,根据土地私有制的不同情形,采取了不同的改造方式。对于帝国主义、官僚资本和反革命分子占有的城市土地,采取了没收的方式;对民族资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产业主占有的城市土地实行了赎买的政策;对城市其他土地私有者占有的城市土地,通过1982年《宪法》宣布收归国家所有。我国城市土地国家所有制,即城市土地的社会主义全民所有制,就是这样建立起来的。

城市土地国家所有制的建立,不仅消灭了城市土地私有制,以及依靠对土地的垄断占有剥削城市劳动人民的制度基础,而且为国家有计划利用城市土地进行社会主义建设提供了相应的土地制度基础,有力地推动了国民经济和城市经济的发展。这就是60年来的前30年,我国在城市土地使用制度建设取得的第一个伟大成果。

城市国有土地使用制度改革实现了与市场经济有机结合

城市土地国家所有制的建立,虽然为有计划地利用土地开辟了道路。但是,由于传统计划经济体制否认商品经济和市场机制的作用,形成了以“无偿、无期限、无流动”为特征的城市土地使用制度。“无偿”、“无期限”的使用制度,实际上形成了土地的部门或单位所有制,损害了完整的城市土地国家所有制和土地所有权在经济上的实现;“无流动”不利于城市土地资源优化配置,造成了土地使用方面巨大浪费的现象。无论是城市土地使用状况,还是城市土地使用制度存在的问题,都要求对城市土地使用制度进行改革。

建立社会主义市场经济体制,为城市土地使用制度改革提供了理论基础,指出了发展方向。在经济特区等地试点的基础上,1988年全国人大通过《宪法》修改案,明确提出“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他任何形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。依据《宪法》的规定,《土地管理法》确立了“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或集体所有制单位使用,国有土地和集体所有制土地可以依法确定给个人使用。”通过法律确立的这种城市土地所有权和使用权的分离,就为城市土地使用制度改革奠定了法律的基础。

目前我国建立的与社会主义市场经济体制要求相适应的城市土地产权制度基本上就是由两个“权利束” 构成的,即城市土地“所有权权利束”和城市土地“使用权权利束”。所有权的权利束主要由最终所有权、最终支配权、最终处分权、最终收益权等权能构成;使用权的权利束主要由有限期的使用权、部分(有限)支配权、部分(有限)处分权、部分(有限)收益权等权能构成。这样就改变了与计划经济体制相适应的城市土地“无偿、无期限、无流动”的土地使用制度,建立了与社会主义市场经济体制相适应的城市土地“有偿、有限期、可以流动”的使用制度。

城市土地“有偿”使用的基本要求,就是在使用国家所有的城市土地时要付费,或者说要支付报酬。在市场经济体制下,要实现向土地所有者支付使用土地的报酬,就必须遵循等价交换的原则。要实现等价交换,土地使用权就必须商品化。要商品化,就必须具备两个条件,即使用价值和价值。土地使用价值,是清楚的、无须论证的。关键是土地使用权价值和价格的确定。土地使用权商品的价值,就是地租。地租是土地使用权的租赁价格。土地买卖,只有通过价格才能实现。土地不是劳动商品,本身没有价值,因此土地价格是地租资本化的价格。我国城市土地市场是土地使用权市场,土地价格,即土地一定时期的出让金,实质上是一定时期土地使用权的总价格。

通过改革城市土地使用制度,建立了与社会主义市场经济体制相适应的城市土地产权制度和城市土地使用权市场,通过城市土地使用权市场实现了城市土地资源优化配置,提高了城市土地使用价值。这是60年的后30年,城市土地使用制度建设又一个伟大成果。

第二部分:巩固成果,我们需要进一步完善城市土地产权制度

60年来,我国在城市土地使用制度建设方面取得了两个伟大成果,今后主要任务,就是在坚持城市土地国家所有制的基础上,进一步完善与市场经济相适应的城市土地产权制度,优化城市土地资源配置,提高城市土地使用效益。

坚持城市土地国家所有制和社会主义市场经济性质

我国经济体制改革的目标,就是建立社会主义市场经济体制。但有人认为,要建立社会主义市场经济体制,就必须改变城市土地国家所有制。这是不正确的。

从理论上说,土地是自然或天然生成物,不是劳动产物;土地资源是有限的;是人类生存和发展的基本条件;不应当成为一些人的所有物,即私有财产。土地公有或共同占有是土地本身自然或经济性质所要求的,或者说,只有土地全民所有制,才更加符合土地自然与经济的特性。

在实践上,不仅城市土地国家所有制与市场经济不矛盾,而且市场经济本身发展也要求实行土地公有制:其一,在当代市场经济发达的国家,土地的公有制不仅没有妨碍市场经济的发展,而且正是土地的公有制解决了土地资源不足与市场经济发展的矛盾。其二,在实行土地私有制的一些西方国家中,市场经济发展与土地私有制矛盾日益尖锐。为了缓解矛盾,促进经济发展,对土地私有权作了许多外部限制。其三,在市场经济发展实践面前,西方许多经济学家,也不否认城市土地私有制与市场经济存在着矛盾,并认为克服这种矛盾的办法:一是加强对私人土地的公共管理,二是在某些场合把私人土地变为公共土地。

这一切都清楚地说明,市场经济不是与土地公有制相矛盾,而是与土地私有制相矛盾;市场经济要求对土地私有制实行某些限制,直到实行土地的公共所有制。认为二者对立的原因,可能是在认识方面没有把城市土地公有制和城市土地公有制市场经济实现的形式区分开来。

设立土地发展权,进一步完善城市土地产权制度

2008年,我国城市化水平已经达到45.7%,进入了城市化加速发展时期。在城市化过程中,不仅农村一部分人口转入城市,而且一部分农业用地也要变成城市建设用地。从土地制度方面说,就是农村集体所有的土地,变成城市国家所有的土地。目前一个突出问题,就是国家从农民手中取得土地时价格较低,国家出让土地时价格较高,由此形成了土地价格差额。这种价格差额,实际上就是因土地发展权决定土地发展权收益。

土地发展权,是一种可以与土地所有权分开单独处分的财产权利,是关于土地使用性质变化、土地使用集约度提高的一种权利,包括:变更土地使用性质和使用方向,获得土地使用性质变更以后的权利和收益等。当代世界各国,在设置土地发展权时有两种不同的处理方式:一种是土地发展权归土地所有权人所有。另一种是土地发展权属于国家。

土地发展权也不局限于农业用地与非农业用地之间的转换,城市土地也有发展权。

为了解决我国城市化过程中土地使用性质变更引起的矛盾或问题,首先,应当完善土地产权制度,即在法律上明确确立土地发展权。其次,明确土地发展权的归属。从我国目前有关法律和经济运行实践方面来看,土地发展权是归国家的。土地发展权的归属,虽然理论上存在不同的认识,但必须从我国实际情况出发,根据公平与效率相结合的原则,尽快明确这个问题。这样只有才能从理论上、法律上和实践上科学地解决这方面存在的问题。再其次,由于这个问题是城市化过程中土地资源重新配置引起的一个重大的经济社会问题,所以,不管土地发展权归属如何,必须用土地发展权收益的全部或部分,对农民实行进城补贴、就业培训和建立社会保障基金。只有这样才有利于推进城市化发展和社会主义和谐社会的建设。

总的来说,设立土地发展权,不仅可以进一步完善城市土地产权制度,而且还可以从产权制度和法律关系方面,解决城市化和城市建设出现的土地问题,特别是土地补偿、土地出让金的收取和使用等方面的问题,同时也是规范土地市场、提高土地利用效益的制度保障。

正确认识城市土地(使用权)市场性质,规范城市土地市场行为

有一种观点认为:我国城市土地以及房地产市场是完全自由竞争市场,之所以目前房地产价格居高不下,是由于城市土地和房地产供给不足而导致的。这种观点在理论上值得商榷,在实践上则造成了一系列不良后果。

城市土地市场以及由土地决定的房地产市场,实际上是一种不完全竞争市场或垄断竞争市场。城市土地以及房地产开发经营权垄断,决定了土地使用权价格以及房地产价格是一种垄断价格。这种垄断价格排除(斥)了竞争、排除了市场机制的作用。所以,把目前我国房地产价格居高不下的情况,归结为是土地和房地产供给不足造成的,在理论是站不住脚的,在实践上是有害的。

从理论上说,土地是有限的,根本无法满足经济社会发展对土地提出的越来越大的需求。无论就全国来说,还是就一个城市来说,土地总量毕竟是有限的,不可能无限地扩大土地供给量。即使增加土地供给量,既无法改变土地经营垄断的性质(一定空间地域,只有一定量土地),也无法改变房地产企业环形竞争的性质(在一定地域范围内,只能有一定数量房地产开发企业)。由土地以及房地产资源的有限性形成的垄断,决定了土地及房地产市场基本上属于卖方市场。供给者是价格的决定者,需求者是价格的接受者。

在实践上,为了解决房地产价格居高不下的问题,根据房地产开发商的说法和要求,若加大土地的供应量,结果是一部分囤积在开发商手中,成为房地产开发商的土地储备,出现“晒地皮”的现象,不会形成房地产有效供给;另一部分经过开发建设,虽然会形成房地产市场的供给量,但是不仅不会因为供给增加使房地产价格下降,反而会由于房地产价格过高,把消费者排挤出市场。戴德梁行数据显示,1998年到2008年,房地产开发购地总计31.3亿平方米,到2008年底,仅使用19.4亿平方米,还有约12亿平方米留在开发商手中。

近两年来,国家为了应对国际金融经济危机给我国经济发展带来的困难,实行了扩大内需的政策,推出了增加4万亿元的投资计划。由于积极的财政政策和适度宽松的贷币政策的实行,以及为了扩大内需而降低开发商自有资金比例和放松第二套住房贷款,于是一部分货币就流向了房地产,各地又出现了“地王”和“天价”楼市的现象。

为了适应国民经济和城市化加速发展的需要,满足居民对住房的需求,在发展房地产业的同时,必须按照市场经济的要求,加强对土地和房地产市场的调控和管理。第一,根据国民经济和城市化发展的需要,有计划地供应土地。第二,转变政府职能,规范政府行为。特别是要规范城市政府在土地出让市场中的行为,防止出现“政府失灵”的问题。第三,加强国家与城市政府对房地产市场的调控和管理。努力把房地产业和房地产市场建设成为高效和规范有序,能够支撑国民经济和城市经济持续发展的产业体系。

利用税收规范土地收益分配关系

在社会主义市场经济条件下,土地收益主要由土地所有权形成收益、土地开发建设形成的投资收益、土地使用过程中形成的价值增值收益等构成。规范土地收益分配关系,就是根据土地经济关系,使地租归土地所有者所有,土地投资利润归土地开发经营投资者所有,由土地使用权构成的财产以及由于社会发展形成的土地价值增值,应当以税收的形式归国家或地方政府所有。我国目前在土地收益方面存在的主要问题是地租和土地增值收益归属不规范,以及由此造成了收入分配不公等经济社会问题。

“土地国有就是全部土地收归国家所有。所谓收归国家所有,就是说国家政权机关有获得地租的权利”。在我国,城市土地属于国家所有,所以地租只能(应当)归国家所有,否则就是对土地所有权的侵犯。城市地租归国家所有,这是处理中央与地方政府在土地收益方面的关系和解决地方政府“土地财政”的理论根据和指导原则。地租使用或分配,当然完全可以根据国民经济发展和财政收支分配原则确定。

我国土地(房地产)税收方面的主要问题,除了种类多和不规范的问题以外,最主要的就是土地使用(房地产)期间或房地产保有环节没有税收。由于使用或保有环节没有税收,就为房地产开发商囤积土地和房地产投资投机提供了机会。对土地的投机,主要是对土地价值增值的投机。由于城市经济社会发展对土地需求不断地增长,特别是由于城市基础设施和市政设施建设的不断完善,都会引起土地与房地产价值的增值。但是,土地以及房地产这种价值增值,既不是房地产开发商投资的结果,也不是土地使用者追加投资的结果,而是城市经济社会发展的结果。根据市场经济“谁投资,谁受益”的原则,这种收益,应当归国家或城市政府所有。但是在我国目前条件下,以这种方式引起的价值增值,却成为开发商囤积土地和房地产投资者和投机者取得暴利的重要来源。所以,迅速开征物业税,就成为优化房地产资源配置,理顺房地产收益分配关系,完善房地产税收制度的中心任务。(张跃庆首都经济贸易大学教授)

 

知识集锦
XML 地图 | Sitemap 地图